近20年來，隨著中國房地產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，中國城市建設(shè)、地方政府資金、市民生活質(zhì)量、城市周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，獲得了快速發(fā)展和極大改善。這其中的直接貢獻(xiàn)便是土地財(cái)政。土地財(cái)政成為地方政府新的和重要的財(cái)政收入來源，為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，一些地方政府出于經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入的雙重考量和追求，也不同程度地出現(xiàn)了“賣地沖動(dòng)”，其財(cái)政支出過度依賴于土地財(cái)政，甚至是將土地出讓收入作為地方債務(wù)償還的主要渠道，即當(dāng)前被外界所詬病的“土地財(cái)政依賴癥”。
目前對于“地方債是否過度依賴土地財(cái)政以至壓縮樓市調(diào)控空間、綁架中國經(jīng)濟(jì)”等疑慮，各界爭論不一，但爭論各方卻缺少量化標(biāo)準(zhǔn)，更沒有一個(gè)量化指標(biāo)。
量化指標(biāo)是分析問題和解決問題的必要基礎(chǔ)。對于土地財(cái)政而言，有了具體的量化數(shù)據(jù)，可以更清晰地了解和分析土地財(cái)政的現(xiàn)狀和問題，特別是準(zhǔn)確界定和判斷地方債與土地財(cái)政之間的合理依賴度，為房地產(chǎn)政策和地方債務(wù)等重大問題提供分析思路和決策依據(jù)。
報(bào)告的數(shù)據(jù)來源
從2014年1月23日起，各省、自治區(qū)、直轄市的審計(jì)廳(局)陸續(xù)公布了各省份政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，這是全國省級(jí)審計(jì)部門第一次集中對外公布地方債。
從公布的審計(jì)報(bào)告來看，各省級(jí)審計(jì)部門關(guān)于地方債的審計(jì)報(bào)告基本上使用了同樣的報(bào)告格式：主要分為“近年來加強(qiáng)政府性債務(wù)管理的主要措施”、“政府性債務(wù)規(guī)模及結(jié)構(gòu)情況”、“全省政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)情況”、“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”四個(gè)版塊。
而在“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”這個(gè)版塊，審計(jì)部門公布的主要問題有三個(gè)，一是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快，二是部分地方和行業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，三是地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高。
其中，第三個(gè)問題，即“地方政府性債務(wù)對土地出讓收入的依賴程度較高”，成為各省級(jí)審計(jì)報(bào)告中最受關(guān)注的問題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，29個(gè)省份(新疆、西藏、港澳臺(tái)除外)的審計(jì)公告中，在介紹“政府性債務(wù)管理中存在的主要問題”時(shí)，有23個(gè)省級(jí)審計(jì)部門都明確將“地方債依賴土地收入償還”列入其中。
23個(gè)省份的審計(jì)機(jī)構(gòu)給出了截至2012年底“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的具體數(shù)值或可供測算的相關(guān)項(xiàng)數(shù)值。該數(shù)值反映了土地財(cái)政在地方債中的比重，也反映了地方政府對土地財(cái)政依賴的程度。因此，我們將審計(jì)報(bào)告中的“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”稱之為“土地財(cái)政依賴度”。
報(bào)告的量化指標(biāo)的計(jì)算方法
“土地財(cái)政依賴度”，即“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”的數(shù)值，其計(jì)算方法為：由“承諾以土地出讓收入償還的各級(jí)地方政府債務(wù)”的總額(即分子)，除以“省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”(即分母)得出。
具體來說就是，首先，省級(jí)審計(jì)部門圈定“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)”的本省份各級(jí)地方政府的范圍并計(jì)算其總額。例如浙江是“省、市、縣政府”三級(jí)政府;四川的范圍是“18個(gè)市級(jí)、111個(gè)縣級(jí)政府”(即四川省21個(gè)市(州)、183個(gè)縣(市、區(qū))中，有18個(gè)市級(jí)、111個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)，其他的則不算在內(nèi))。
其次，省級(jí)審計(jì)部門再統(tǒng)計(jì)出本省份“省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”(有極個(gè)別省份如四川，其統(tǒng)計(jì)口徑不含省級(jí)政府債務(wù)，只統(tǒng)計(jì)了市縣兩級(jí)政府)。
最后，將以上兩項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行相除，即“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)”總額除以“省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額”，從而得出“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”這一數(shù)值。即我們稱之為的“土地財(cái)政依賴度”。
根據(jù)上述的省級(jí)政府審計(jì)部門的公開審計(jì)報(bào)告及其相關(guān)數(shù)據(jù)、中國經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合研究并發(fā)布“我國23個(gè)省份‘土地財(cái)政依賴度’排名報(bào)告”(下稱《報(bào)告》)。
23省份“土地財(cái)政依賴度”排名總覽
北京土地償債總額第一，浙江依賴度第一
《報(bào)告》顯示，從“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)總額”的絕對值，即此類債務(wù)總額來看，排名依次為北京、浙江、上海、四川、遼寧、湖北、廣東、重慶、山東、天津、福建、江西、湖南、安徽、河北、廣西、黑龍江、陜西、吉林、海南、山西、甘肅，江蘇未公布數(shù)據(jù)。
從土地財(cái)政依賴度，即“土地償債在政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中占比”來看，排名依次為浙江、天津、福建、海南、重慶、北京(估算)、江西、上海、湖北、四川、遼寧、廣西、山東、江蘇、安徽、黑龍江、湖南、廣東、陜西、吉林、甘肅、河北、山西。
23省份最少的也有1/5債務(wù)靠賣地償還
浙江天津2/3債務(wù)要靠土地出讓收入償還
《報(bào)告》顯示，23個(gè)省份中，浙江省以66.27%排名第一;天津排名第二，64.56%。換句話說，浙江、天津兩地政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，都有2/3的份額要靠賣地來償還。
浙江省審計(jì)廳公布的審計(jì)公告中明確指出，地方債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴程度較高。2012年底，浙江省、市、縣政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中，承諾以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額為2739.44億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額4133.91億元的66.27%。
排名靠前的北京在“承諾以土地出讓收入償還債務(wù)總額”的絕對值上排名第一，但未給出其在相同統(tǒng)計(jì)截止日期內(nèi)占整體債務(wù)的相對比值。近些年，北京的地王不斷涌現(xiàn)，根據(jù)北京市審計(jì)局公布，截至2012年底，其土地償債規(guī)模高達(dá)3601.27億元，位列23個(gè)省份之首。而截至2013年6月，北京市縣兩級(jí)政府債務(wù)余額為6496億元，最近三年年均增長33%。據(jù)此測算，截至2012年底，北京市地方債規(guī)模應(yīng)當(dāng)在6000億元上下，即北京市土地償債在整體債務(wù)中的份額應(yīng)在50%~60%。
占比最小的三個(gè)省份，分別是甘肅(22.4%)、河北(22.13%)、山西(20.67%)。這意味著，即使對土地償債依賴度較小的省份中，也至少有1/5的債務(wù)要靠土地來償還。
土地償債規(guī)模與整體債務(wù)占比不完全對等
廣東總量多占比小，海南總量少占比大
從絕對值來看，23個(gè)省份中，北京、浙江、上海三地需要依靠土地收入來償債的債務(wù)規(guī)模排在前三名，分別是3601.27億元、2739.44億元、2222.65億元;土地償債規(guī)模最小的是吉林、山西、甘肅，分別是586.16億元、268.94億元、206.54億元。
《報(bào)告》顯示，土地償債規(guī)模與土地償債在整體債務(wù)中的占比這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)呈現(xiàn)比較緊密的關(guān)聯(lián)性：土地償債規(guī)模在1000億元以上的省份，土地償債在整體債務(wù)中的占比也較大。因?yàn)槿菀踪u地、賣高價(jià)地，才能保證土地償債規(guī)模，也對土地更加依賴。浙江、上海、四川、遼寧、湖北、重慶、山東，他們的土地償債規(guī)模分列第2~9位，其土地償債在整體債務(wù)中的占比則分別位列第1、8、10、11、9、5、13位。北京的土地償債規(guī)模排名第一，其占整體債務(wù)的比例在50%~60%，排名也靠前。
但廣東例外。廣東的土地償債規(guī)模較大，位列第7，但是土地償債在整個(gè)債務(wù)占比中排名第17位。據(jù)了解，廣東經(jīng)濟(jì)總量長期位居全國第一，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，尤其是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，有效地緩解了地方政府對土地財(cái)政的饑渴。
反之，土地償債規(guī)模在1000億元以下的省份，其土地償債在整個(gè)債務(wù)中占比大多排在后面。但也有例外。
海南盡管土地償債規(guī)模小，只有500多億元，但是土地償債在整個(gè)債務(wù)占比中卻排名第4。近年來，海南房地產(chǎn)市場十分火爆，尤其是在國際旅游島概念的推動(dòng)下，海南島社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對房地產(chǎn)業(yè)倚重程度較高，這種局面也在海南的土地債務(wù)表上體現(xiàn)了出來。
廣西土地償債規(guī)模只有700多億元，位居16位，但土地償債比例高達(dá)38.09%，排名第12位。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，一方面，廣西整個(gè)的地方債務(wù)規(guī)模較小，截至2012年底，全自治區(qū)(不含鄉(xiāng)鎮(zhèn))只有1900多億元，在所有的省區(qū)市中排名靠后，低于平均水平;另一方面，廣西地方債結(jié)構(gòu)中，地方債增長的主力在市本級(jí)政府，而廣西債務(wù)支出中，土地收儲(chǔ)支出較大，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，地方政府對土地收儲(chǔ)的投入大，對土地收入也會(huì)格外依賴，因?yàn)橥恋刎?cái)政作為政府性基金收入，主要受益方即是市本級(jí)和縣本級(jí)政府。
這直接表明，越是依賴土地財(cái)政的地方，必然會(huì)加大土地的推地規(guī)模，乃至不斷推出高價(jià)土地。而早在2010年，廣西南寧的一個(gè)地王樓面價(jià)格就突破了1萬元/平方米。
報(bào)告外6省份對土地依賴度如何?
部分地區(qū)違規(guī)采用BT(建設(shè)—移交)模式
除了這23個(gè)省份列出的情況外，河南、貴州、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、云南這6個(gè)省份，以及23個(gè)省份未統(tǒng)計(jì)的部分省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)政府，是否就不存在土地償債的問題呢?
記者走訪發(fā)現(xiàn)，去年以來，河南、貴州、云南等地，賣地的情況也非�；钴S。河南鄭州一地就曾出現(xiàn)好幾宗地王級(jí)地塊;而在河南南陽、信陽，以及云南昆明等地，去年以來都出現(xiàn)過征地風(fēng)波。
另一方面，記者從6個(gè)省份的審計(jì)報(bào)告中發(fā)現(xiàn)，這些地方與土地相關(guān)的地方債已經(jīng)以改頭換面的形式表現(xiàn)出來。如貴州省審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT(建設(shè)—移交)模式，向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)400.64億元，如修文縣城市建設(shè)投資開發(fā)有限責(zé)任公司用預(yù)期土地出讓收入作為償債資金來源，分別與4家公司簽訂BT模式投資合作12.02億元框架協(xié)議。河南、云南、內(nèi)蒙古等地，實(shí)際也大量存在著用土地收入“變相”償還地方債的情形。
